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29/04/2010

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INFORME: CONSEJO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONOMICAS

Los impuestos en la historia económica argentina

Revisaremos la evolución del sistema impositivo a través de 200 años de la historia económica argentina en periodos y subperiodos que consideramos de relativa homogeneidad, para luego intentar extraer algunas enseñanzas de ese largo recorrido.

Periodo1810-1852: De Mayo a la Constitución Nacional

En casi todo el siglo XIX, los cambios impositivos están ligados a los aspectos institucio-nales. El movimiento de Mayo de 1810 permite apropiar los recursos de aduana manejados, junto al resto de las aduanas coloniales de América, desde la metrópoli española con criterio monopólico. El gobierno del Virreinato se financiaba a través de una porción esa recaudación bajo la forma de un subsidio.

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La recaudación fue insuficiente frente a las necesidades de las guerras de independencia, la guerra con Brasil y el bloqueo al puerto por escuadras extranjeras. El sistemático déficit fue cubierto por la emisión de moneda y el crédito compulsivo. Incluso, el carácter dominante de los recursos de aduana impuso en la administración de Pueyrredón y Rosas que el gobierno pagara bienes y servicios con títulos inconvertibles cuya amortización se efectivizaba contra pago de derechos aduaneros.

Periodo 1853-1890: La formación del estado en Argentina

Argentina no sólo no disponía de un mercado interno único, tampoco era una nación. La Constitución Nacional fue el intento de construir ambas dimensiones. A partir de allí la insti-tucionalización efectiva demoró 10 años. El obstáculo: la financiación mediante recursos ge-nuinos y permanentes tanto de la Nación como de las Provincias.
El nudo central radicaba en el manejo de
la Aduana, la principal fuente de recursos. Entre 1852 y 1862 siguió a cargo de la provincia de Buenos Aires. La falta de recursos en la Confe-deración hizo que gravara de manera diferencial las mercancías que llegaban por el puerto de Buenos Aires respecto de otros puertos.

A pesar del crecimiento de los recursos aduaneros, en particular en 1863-88, en los ´60 y ´70 del siglo XIX, los gastos por conflictos internos y externos (levantamientos de los últimos caudillos federales, desplazamiento de la frontera indígena y guerra con el Paraguay), a lo que sumaba un enorme descontrol administrativo, generaron una tendencia al déficit permanente. Ya en los ´80 los gastos también crecieron al encarar grandes proyectos de obras públicas (ferrocarriles y puertos) y por la continuidad del desorden fiscal. En ambos periodos el cre-ciente déficit fue financiado con emisión monetaria y crédito público.

Periodo 1890 -1929: La economía agro-exportadora

En este periodo los cambios impositivos ya no vienen empujados por cambios institucio-nales. Ahora son cambios económicos, internos e internacionales los que marcarán a fuego el sistema impositivo.

En este sentido hay dos procesos paralelos y complementarios. Por un lado se toma con-ciencia de la experiencia histórica que mostraba una profunda limitación de la imposición sobre aduanas como fuente principal de recursos.
Por otra parte, comienzan a madurar las condiciones institucionales y económicas impul-sadas en el periodo anterior:
Estos elementos produjeron una transformación crucial de Argentina: unificar su mercado interno e incorporarlo al mercado mundial. Su reflejo en materia tributaria llevó a la creación de los denominados impuestos “internos” por oposición a los de Aduana (“externos”).

Periodo 1930–1975: El modelo de sustitución de importaciones

Subperiodo 1930-1945

La crisis internacional de 1929 produjo un impacto en gran escala y el comercio mundial se redujo en 2/3. Los recursos de Aduana, que en 1929 representaba el 59,2 % de la recauda-ción, se redujeron en 1931 al 38,6 %. Como al mismo tiempo se producía una fuerte recesión, los impuestos internos no podía cubrir la brecha.

No quedaba otra alternativa que un cambio radical en el sistema impositivo que a su vez fueron claves en el conjunto de transformaciones de las instituciones económicas. Implemen-tar un impuesto generalizado sobre los consumos, un impuesto sobre las rentas y la copartici-pación, fueron tan importante como la creación de entes reguladores de la producción y co-mercialización, el control de cambios y la creación de un banco central. Todos estos cambios delinearon la economía las siguientes décadas.
Las modificaciones definieron las bases impositivas de un nuevo modelo económico que luego se conoció como de “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI) y cuyos efectos se extendieron hasta 1975.

Subperiodo 1946-1955
A partir de 1946, el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones ya no deriva del cierre de la economía mundial (crisis, y luego el conflicto bélico). Ahora es una definición del propio gobierno, que utiliza para ese objetivo todos los instrumentos disponibles. Y el instrumento impositivo fue apto. Sólo se necesitaba profundizar y modernizar.

Sin duda el sistema tributario ganó en progresividad y los niveles de recaudación alcanza-ron su cota máxima en el bienio 1950/51. El impacto de la eficiencia en la recaudación fue rotundo. Entre 1948 y 1950 la imposición sobre ventas se incrementa 5 veces en términos del PBI (valores reales deflactados por inflación y crecimiento). Además, el conjunto de la impo-sición sobre la renta llega en 1952 a 3,34 % del PBI. Será útil retener esta cifra para explicar-nos lo sucedido décadas después.

El efecto global fue notable. En 1954/55 la recaudación (incluido previsional) en términos del PBI duplicó el promedio de 1939/45.
Subperiodo 1956-75
A pesar de cambios institucionales realizados con violencia, no existieron modificaciones importantes en el sistema impositivo. El modelo ISI, aunque con variantes, siguió predomi-nando y el sistema impositivo lo acompañaba con cierta eficiencia.

A partir de 1973, las condiciones políticas se orientaban hacia profundizar el modelo ISI. Los fundamentos básicos de la política económica del tercer gobierno de Perón fueron la promoción industrial, la ley de inversiones extranjeras, la reforma financiera y la reforma del sistema tributario.
En 1975, un golpe inflacionario provocado por el propio gobierno pone en jaque el mode-lo vigente. Ya en 1976 un sangriento golpe de Estado elimina de raíz el modelo ISI.

Periodo 1976-2001: La apertura de la economía

Subperiodo 1976/83
El proceso militar de 1976 aniquiló a “sangre y fuego” el modelo ISI y algunos de sus efectos sociales tales como el desarrollo de las clases medias y el fortalecimiento sindical.
Su principal instrumento: la apertura de la economía. El país quedó a merced del flujo de capitales que produce la volatilidad del mercado financiero internacional. Las prioridades empresarias pasaron desde la faz productiva a la financiera, produciendo un gigantesco re-acomodamiento en empresas y bancos que pasaron a depender del crédito externo. Esto, junto la imposibilidad de controlar la mega-inflación colocó a la economía en un estado de hiberna-ción que limitó la recaudación impositiva, creando situaciones fiscales deficitarias. El menú

estaba servido para que al producirse el reflujo de capitales (1982), se tradujera en una fuerte caída de la economía.
La tributación se orientó a anular criterios progresivos y reforzar los regresivos. También se adoptaron medidas promocionales:
Pero el esquema básico de imposición se mantuvo y fue una flagrante contradicción. Un cambio tan radical en el modelo económico exigía una adaptación integral del sistema imposi-tivo. Y las consecuencias de no hacerlo comenzaron a aparecer bajo la forma de un deterioro progresivo de la recaudación a partir de 1977. El caso más notable: la reducción de aportes patronales que pagaba los costos del modelo en base a regresividad.

Subperiodo 1984/88

Las prioridades del gobierno constitucional se orientan a las urgencias coyunturales deri-vadas de la crisis de la deuda, agravada por la privación de financiamiento internacional.
Pero no sólo la crisis. La contradicción latente entre un sistema impositivo adaptado al ISI y el esquema de apertura que persistía, generaba un deterioro sistemático en la recaudación de los principales impuestos: Ganancias e IVA.

Los intentos de financiar el déficit con emisión se complicó con la incapacidad del BCRA para la absorción de los excedentes monetarios. Se produce el fenómeno conocido como “fes-tival de bonos” y su desenlace: una fuerte devaluación, los episodios hiperinflacionarios de 1989 y 1990 y situaciones políticas traumáticas.

Subperiodo 1989-2001

Históricamente, el periodo anterior significó sólo un paréntesis en el proceso de apertura. La Convertibilidad implementada en |991, fue una reedición de la Caja de Conversión vigente con interrupciones entre 1890 y 1930, pero esta vez, el “patrón oro” se convertiría en el “patrón dólar”. Su implementación significará llevar las condiciones de apertura al límite.

¿Pero y el sistema impositivo? El esquema, congruente con las condiciones vigentes entre 1930 y 1975 seguía siendo básicamente el mismo y planteaba una incompatibilidad latente con la profundización del esquema aperturista.
El grueso de los recursos tenía un rápido efecto precio y por ende un “techo” a la posibili-dad de expandir los recursos por temor a un efecto inflacionario. Su inflexibilidad agravó las condiciones habida cuenta que el instrumento fiscal era el único disponible para la política económica. Estas contradicciones coadyuvaron a la destrucción del modelo.

Las huellas de las limitaciones de la recaudación son claramente visibles. En 1992/3, cuando recién la convertibilidad comenzaba a funcionar a pleno, la recaudación total (incluye seguridad social) alcanzó niveles del 17,9 % del PBI. En el resto del periodo estuvo, de mane-ra leve, pero sistemática, por debajo de ese nivel.

Periodo 2002-2009: Desde la crisis a nuestros días

A partir del 2002, el esquema productivo generado al calor del modelo ISI ya no estaba protegido por prohibiciones, cupos y aranceles. Ahora ese efecto se debía a un tipo de cambio antítesis del vigente en los ´90. Y el impacto sobre los niveles de crecimiento fue notable. La recaudación impositiva reaccionó de manera más que proporcional, incluso con el plus de las retenciones posibilitadas por la devaluación y precios de commodities en alza.

Aunque la recaudación detentó el mayor crecimiento histórico, las exigencias del modelo se habían modificado. Ya no reclama como en convertibilidad “déficit cero” (resultado neu-tro). Ahora el modelo se sostiene mediante un resultado fiscal superavitario, para que junto al superávit externo conforme los “superávit gemelos”. Y superávit fiscal, aún cuando también exige de un fenomenal esfuerzo en materia de gasto público en subsidios.

El superávit fiscal se logró hasta el 2008. En el 2009, los efectos de la crisis financiera produjeron una reducción en términos relativos de la recaudación y un incremento del gasto real. El resultado: pérdida del superávit fiscal y debilitamiento del modelo.
Las medidas adoptadas apuntaron a racionalizar algunos aspectos: ajustes en materia técnica, de promoción de actividades, para lograr efectos sociales y de impacto recaudatorio

Conclusiones preliminares

No escapará al lector el criterio que subyace tras esta descripción histórica: el sistema tri-butario es un instrumento clave de la política fiscal que junto a la monetaria, cambiaria y de ingresos resume la globalidad de los instrumentos de política económica, y por ende el ins-trumento tributario debería ser funcional al modelo global.

La doctrina tributaria conoce esto como el diseño de un “sistema tributario racional”. Sin embargo, en el mundo real, cualquiera sea el nivel de desarrollo, aparecen urgencias recauda-torias, emergencias económicas, presiones sociales, etc. Es ínfima la cantidad de casos de la historia económica mundial que registran experiencias integrales. Lo que sí encontramos son aproximaciones a través cambios impositivos donde el largo plazo actúa como un filtro que va decantando los instrumentos sobre la base de cambios lentos y sopesando la experiencia pasa-da. Son los “sistemas tributarios históricos”.

Pero el “hilo conductor” que surge de la descripción histórica de los impuestos en Argen-tina es el versus de esto. En lugar de aprovechar las experiencias históricas, se produce una mera yuxtaposición de tributos, un conjunto inarticulado que pertenecen a raíces doctrinarias, a objetivos y coyuntura diferentes. Y lo que es mas grave: su incesante modificación que no permite su corrección en el largo plazo. Estamos en presencia, no de un sistema, sino de un mero “régimen tributario” de alta heterogeneidad. Lo que vulgarmente conocemos como “parches” que incorporan tributos con objetivos sólo recaudatorios y horizontes de corto pla-zo. Y la mayoría de las veces contradictorios con los ya existentes y que a su vez no modifica.

Estos antecedentes nos llevan a la conclusión que el debate debería orientarse a una refor-ma tributaria integral aunque luego se implemente en etapas y de manera paulatina. Sin em-bargo, observamos que todo el debate tributario es absorbido por la cuestión de la presión fiscal. Y por esa vía nos encaminamos hacia el callejón sin salida de los falsos problemas.
Es que un debate cuyo único eje es el grado presión fiscal arrastra como supuesto que la composición cualitativa del sistema impositivo es el adecuado. Sólo habría que adaptarlo, eliminando algunos impuestos supuestamente “distorsivos” y reducir alícuotas de otros para aliviar la presión fiscal. El debate excluyente de la presión fiscal oculta la verdadera pro-blemática: la composición del sistema impositivo, sus efectos fiscales y extrafiscales y la ne-cesidad de financiar el gasto público.

Dicho sea de paso, el carácter básico de todos los impuestos es el de modificar el sistema de precios. Bajo este argumento, todos los impuestos serían “distorsivos”, y llevado al límite se convierte en un absurdo: debería eliminarse todo el sistema impositivo. En todo caso de-beríamos hablar de impuestos bien o mal implementados, o si cumplen o no con los objetivos racionalmente fijados.
Deberíamos comenzar por el debate del nivel y composición del gasto público para cono-cer las necesidades reales de financiamiento y luego la combinación de impuestos que lo hará posible y con objetivos macro y microeconómicos compatibles. A partir de allí podremos comenzar el imprescindible debate, aun no realizado, sobre como llegar a un consenso social sobre el equilibrio entre el nivel de presión fiscal, las necesidades sociales y económicas del gasto público, y sus efectos sobre el modelo global.

 
 
 


 

Aurirrojo (Visitante)

24/03/2013 10:21 a.m.

Uno:Losimpuestos no condicen con lalibertad.Dos: Son, desde la concentración ilimitada de recursos, la fuente creativa dela burocracia y la corrupción. Tres: La imposición ilimitada terminará con las economias; Resulta imposible invertir, trabajar y vivir.

Marisol Sanchez (Visitante)

21/02/2013 09:22 p.m.

Pasan los siglos y los impuestos siempre aumentan, los únicos favorecidos son los funcionarios estatales que se llenan los bolsillos y cada vez más pobres y cada vez mas villas miseria. Digo, si los impuestos nunca hubiesen existido, estaríamos peor? Tendríamos menos más pobres?

flurin (Visitante)

12/05/2011 05:59 p.m.

estoy actualmente estudiando para terminar el secundario, y me viene bien la data, gracias

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